Fusionner les cotisations
patronales et salariales
Jacques Bichot, Le Figaro, 10 septembre 1999

Quand cette étape aura été franchie, les portes de la réforme s'ouvriront

Les rapports et projets de réforme relatifs au financement de la protection sociale reposent majoritairement sur un a priori non explicité : la Sécurité sociale serait destinée à redistribuer selon des critères "généreux" de l'argent prélevé de façon régalienne ; tous les dispositifs destinés à faire rentrer des fonds (impôts, taxes, cotisations, contributions) seraient en fait de nature fiscale, c'est à dire constitueraient des modalités de prélèvement sans contrepartie.

Curieusement, ce paradigme coexiste dans les faits et dans les têtes avec une certaine contributivité : les cotisations d'assurance maladie ouvrent droit à la prise en charge des dépenses, les cotisations de retraite génèrent les droits dits "contributifs" à la retraite, les cotisations de chômage introduisent au bénéfice de l'assurance chômage.

Bricolage

Cette étrange situation s'explique historiquement. Au point de départ, en effet, notre sécurité sociale a été construite selon un schéma bismarckien, correspondant à une logique mutualiste : chacun verse une cotisation, qui est à la fois l'achat d'un service (couverture contre un risque) et un geste de solidarité (péréquation entre des "riches" qui peuvent verser plus que la prime de risque, et des "pauvres" autorisés à payer moins). La notion de contributivité qui subsiste vient de là. Au fil des ans, les "bonnes intentions" et les pesanteurs bureaucratiques ont infléchi le système dans le sens de la distribution d'avantages à des catégories jugées "méritantes" ou électoralement influentes. L'idée selon laquelle on paye un service en cotisant s'est estompée. Le problème du financement a été limité à la recherche des modalités de prélèvement obligatoire les moins nocives économiquement et surtout les plus acceptables socialement et politiquement.

Il faut sortir de ce bricolage à la petite semaine en cherchant une adéquation entre modalités de financement et fonctions de la protection sociale. En tant qu'ensemble d'organismes produisant des services, la Sécurité sociale remplit quatre fonctions principales.

En premier lieu, la fourniture d'une pension de retraite en échange de retenues antérieurement pratiquées sur le revenu d'activités. Cette fonction constitue le report. Elle est typiquement financière : retrouver sous forme viagère durant la retraite l'équivalent du revenu auquel on renonce pendant la période d'activité professionnelle.

D'autre part, la couverture contre des risques tels que la maladie, l'invalidité, le chômage. Ces risques ont des spécificités qui rendent difficile ou impossible de les assurer dans un cadre purement privé. Il n'en reste pas moins que le service correspondant est un service d'assurance, basé sur l'exploitation de la loi des grands nombres.

Ensuite, la fonction de filet de sécurité, d'une voiture balai, pur ceux qui dégringolent, qui, pour quelque raison ne restent pas dans la course. Enfin, la redistribution des riches vers les pauvres.

Pâté d'alouette

Les deux dernières fonctions, seules à être typiquement "sociales", n'abordent qu'une part minoritaire des dépenses. La majorité des sommes sont prélevées et reversées dans le cadre des deux premiers services. Pourtant, le financement tend à être organisé comme si la redistribution et l'assistance représentaient l'essentiel des opérations. Cela est le résultat d'une situation type pâté d'alouette les retraites comportent plus de 90% de finance (le report joue le rôle du cheval) et moins de 10% de redistribution et d'assistance (l'alouette), mais on les présente néanmoins systématiquement comme relevant de la "solidarité". L'assurance maladie est sans doute un peu plus redistributive, mais la fonction assurantielle y est très largement dominante.

Clarifier

Pour y voir clair, il conviendrait de séparer dans la protection sociale ce qui relève de l'assurance ou du report, et ce qui est ressortit à la distribution. Le mélange de l'assurance et de la redistribution, selon la technique du pâté d'alouette, débouche en effet sur toutes sortes de privilèges, de rentes de situation, qui n'ont rien à voir avec aucune des fonctions de la protection sociale.

Pour clarifier, il ne suffit pas de réserver l'impôt au financement des opérations de "solidarité" et les cotisations à celui de l'assurance et du report. Les réformes à accomplir sont plus conséquentes et délicates. Il faut transformer en achats de services tout ce qui peut l'être, et faire apparaître en subventions la prise en charge, au titre de l'assistance ou de la redistribution, de tout ou partie du prix d'achat pour la minorité aidée.

C'est ainsi que l'on diminuera les prélèvements obligatoires tout en continuant à augmenter la production de services de protection sociale. Cela diminuera le coin social et fiscal, c'est à dire la différence entre ce que chacun produit et ce qu'il gagne, dynamisant ainsi la croissance et l'emploi.

Or il existe un obstacle majeur à l'idée même d'achat de services par chaque ménage : le fait que des cotisations (environ les deux tiers) soient dites "patronales". Comment l'homme de la rue comprendrait-il qu'il paye son assurance maladie comme il paye son assurance automobile, puisque la plus grosse partie est réputée versée par son employeur ? Une double évolution est nécessaire.

D'abord, fusionner les cotisations patronales et salariales. Cela ne présente pas de difficulté technique. Soit S un salarié d'une entreprise E ; son salaire brut est de 10000 F, sur lequel on lui retient 2000 F de cotisations salariales et auquel s'ajoute 4000 F des cotisations patronales. Après la réforme, l'entreprise E déboursera toujours 14000 F par mois, constituant ce que l'on peut appeler le salaire "super brut" de S ; les caisses de protection sociale percevront toujours 6000F, sous forme de cotisations cette fois clairement payées par le salarié S ; celui-ci disposera toujours mensuellement de 8000 F net. Les taux des cotisations, dûment modifiés, s'appliqueront au salaire "super brut" (14000 F) au lieu du salaire brut (10000 F).

Ensuite, cesser de procéder par retenue à la source, c'est à dire de faire verser les cotisations aux Urssaf par les employeurs, pour procéder comme le font tous les services publics dont nous sommes les clients réguliers : par prélèvement automatique sur le compte en banque de l'assuré.

Vers l'achat de services

Quand cette étape aura été franchie, les portes s'ouvriront. Dans le cas de l'assurance maladie, par exemple, caisses primaires et mutuelles pourront offrir à la fois la couverture minimale obligatoire et des services complémentaires : le ménage achètera l'ensemble, comme il achète une assurance facultative dommages en même temps que l'assurance obligatoire responsabilité civile pour son automobile. Peu à peu, l'idée que ce paiement est un prélèvement obligatoire disparaîtra, chacun comprenant qu'il achète sa couverture maladie ; le coin social et fiscal diminuera ce faisant d'environ 7 points de PIB.

Concernant l'assurance chômage, il sera également possible d'instaurer un minimum obligatoire, et d'offrir aux clients la possibilité d'opter, moyennant une cotisation plus importante, pour une couverture plus étendue. Là encore, les cotisations cesseront de présenter les inconvénients économiques des prélèvements obligatoires.

En matière de retraites, il sera naturel de passer dans tous les régimes à des achats de points, comme dans les régimes complémentaires Arrco et Agirc. Certes, le caractère obligatoire de l'achat subsistera, mais une transformation profonde aura eu lieu : il s'agira d'un acte d'épargne destiné à constituer d'un patrimoine, et la possibilité d'aller au-delà du minimum viendra là encore transformer le caractère économique de ces versements.

Au total, une prodigieuse transformation du panorama social peut avoir lieu si l'on a le courage de fusionner les contributions patronales et salariales. Cela contribuerait puissamment à niveler ce qui constitue l'obstacle principal à la fois à la croissance, à l'emploi et au développement de la protection sociale (bien "supérieur" pour lequel la demande n'est pas prés de se tarir) : l'importance excessive des prélèvements sans contrepartie.